Повномасштабне вторгнення Росії в Україну спричинило геополітичні процеси, які, скоріш за все, будуть тривати протягом багатьох років. Серед них – широка дискусія на найвищому рівні західних урядів щодо майбутнього України і, що ще більш важливо, про те, як зробити майбутню Україну успішною.
У цьому контексті зростають очікування щодо відбудови та модернізації України та постає низка питань щодо того, як ця відбудова має бути структурована, фінансована, керована та на досягнення яких конкретних результатів слід перш за все спрямувати увагу.
ПРИЄДНУЙТЕСЯ ДО НАС
Підписуйтесь на наш Viber-канал.
У цій статті, яка складається з двох частин, я виклав своє бачення належного управління фізичним інфраструктурним компонентом відбудови. Це бачення ґрунтується на майже 15-річному досвіді роботи в інженерії та будівництві в Україні, де я працював у багатьох секторах, з різними транснаціональними промисловими компаніями та міжнародними фінансовими установами для широкого кола клієнтів. Цей досвід не робить мене експертом у всьому, що стосується реконструкції, але він надихнув мені на деякі доволі цінні ідеї, якими, на мою думку, корисно буде поділитися.
У першій частині статті ми розглянули ключові міркування, принципи та структуру управління. У другій частині ми визначимо зацікавлені сторони, які повинні бути залучені, роль як платформи управління, так і українського уряду, а також реформи, які необхідно провести в інженерній та будівельній галузях.
Визначення стейкхолдерів та менеджменту
Для початку я б запропонував створити групу зацікавлених сторін, що складатиметься з представників українського уряду (зокрема агентства з реконструкції при Міністерстві інфраструктури), посольств країн G7 та Європейської комісії. Також увагу варто приділити деяким донорським організаціям зі списку вище (частина 1), якщо не з якихось інших причин, то хоча б для того, щоб переконатися, що вони не дублюють роботу організацій, з якими планується укласти контракт. Можливість долучитись до угоди має бути запропонована будь-якій організації, яка може сприяти фінансуванню реконструкції.
Основна роль цієї групи зацікавлених сторін має полягати у формуванні управлінської платформи експертів, завданням яких є: розподіл різних сфер інфраструктури; визначення обсягу робіт з початкового планування, які мають бути виконані в цих сферах; залучення сервісних компаній для виконання цього початкового планування. Спільно із платформою управління група стейкхолдерів потім має запропонувати комплексні плани проекту з детальним описом етапів проектування та будівництва, відповідні моделі контрактів і чіткі бюджети для кожного етапу.
Я особисто рекомендую зацікавленим сторонам найняти основну команду управління платформою. І потім доручити цій основній команді найняти персонал, необхідний для забезпечення своєчасного визначення масштабів і закупівель, зберігаючи при цьому відносно струнку структуру для забезпечення чіткого алгоритму внутрішнього прийняття рішень і підзвітності.
Зрозуміло, що операційні аспекти цієї платформи вимагають, щоб професіонали, найняті для виконання цих завдань, мали серйозний досвід розвитку інфраструктури, зокрема і з інженерної точки зору. Також важливим є їхній досвід роботи в комунальних підприємствах чи державних компаніях, економіці, містобудуванні чи інших відповідних сферах. Співробітники, безсумнівно, повинні володіти англійською та не мати конфлікту інтересів із потенційними постачальниками послуг.
Я підкреслюю, що цій платформі необхідно делегувати чітку відповідальність щодо визначення масштабів, закупівель та завдань управління, які мають виконуватися. Також і професіонали, найняті для цієї роботи, повинні нести за неї відповідальність. Це не має бути продовженням більших структур державного управління, також треба не допускати створення внутрішніх бюрократичних умов для ухилення від особистої відповідальності.
Окрім загальних питань комплексної операційної моделі для цієї платформи, є кілька моментів, які я б рекомендував врахувати, виходячи з власного досвіду:
1. Як відправна точка, базова система закупівель, яку використовує ЄС для найму підрядників послуг, пропонує ряд переваг, не в останню чергу тому, що її добре розуміють більшість міжнародних інжинірингових компаній. Також цю систему варто застосовувати й через те, що невдовзі вона буде основоположною для України, оскільки країна рухається до членства в ЄС. В ній є деталі, які я б змінив, але як початковий підхід я б використав саме цю модель закупівель.
2. Оскільки ця платформа є специфічною для України, серед професіоналів, які визначають масштаби для планування, має бути певна кількість українських професіоналів, які добре знають законодавство Україні і те як воно працює на даний момент (я кажу саме про професіоналів, а НЕ про політичних призначенців). Це забезпечить врахування при розробці проектів специфіки українського ринку. Це може здаватися очевидним, але я знаю численні приклади того, як міжнародні експерти розробляли обсяги робіт для різних галузей машинобудування в Україні, які абсолютно не відповідали українському законодавству.
3. Конкретно для наймання підрядників, що надають послуги або роботи, будь то роботи з планування/техніко-економічного обґрунтування, проектні завдання або будівництво та пов’язані послуги з нагляду, чітке визначення умов відповідності має бути надано та забезпечено їх сумлінне дотримання. Надто часто донорські організації публічно наполягають, що вони наймають лише відповідні фірми (комплаєнс сприймається тут як щось схоже на визначення західних фінансових організацій), але потім змушені знижувати свої вимоги, коли стає зрозуміло, що дуже мало українських підрядників можуть відповідати стандартам (якщо взагалі вони знаходяться). Нижче в цій статті обговорюватимуться аспекти реформування машинобудівної та будівельної галузей України.
Роль платформи управління
Як я вже говорив вище, основна роль платформи управління полягатиме в розробці та управлінні таким планом розвитку проекту в широкому сенсі:
1. Для кожного з аспектів інфраструктури, викладених у документах Лугано (і, можливо, для деяких, які будуть додані), визначте план проекту, який забезпечує чітку відправну точку – у більшості випадків роботу з планування/техніко-економічного обґрунтування – і який просуватиметься через необхідну кількість етапи будівництва та введення в експлуатацію. Цей план може виглядати по-різному для різних типів інфраструктури: план транспортних або енергетичних проектів на національному рівні значно відрізнятиметься від плану муніципального розвитку.
2. Визначте чіткий обсяг робіт, які можуть потребувати залучення міжнародних постачальників інжинірингових послуг. Знову ж таки, це може виглядати дуже по-різному залежно від типу інфраструктури. Великі проекти національного рівня в транспорті чи енергетиці можуть добре підходити для великих компаній з управління програмами з необхідними технічними можливостями та досвідом. Муніципальні послуги, такі як водопостачання та каналізація, утилізація відходів і централізоване опалення, ймовірно, необхідно розділити як технічно, так і географічно: наприклад, один такий обсяг робіт може передбачати розробку генерального плану та пріоритетних техніко-економічних обґрунтувань для сектора водопостачання та каналізації в усіх головних містах певної області (виберіть улюблену). Це можна повторити та провести тендер у кожній області (регіоні) з коригуванням бюджету та графіку залежно від розміру міст в області. Це лише приклад, але він ілюструє тип рішень, які приймаються платформою управління.
3. Після успішного укладення контрактів з постачальниками послуг і завершення першого кроку для кожного з різних аспектів інфраструктури підрядники повинні розробити детальний план проекту для реалізації техніко-економічних обґрунтувань і погодити його з платформою управління. Ці детальні проектні плани мають відповідати ключовим питанням, таким як продовження контрактів типу «проектування-будівництво», подібних до тих, що відображені в контрактах FIDIC, або використання контрактів «проектування-тендер-будівництво» в секторах, для яких ринок в Україні ще недостатньо зрілий для контрактів типу «проектування-будівництво». Подібним чином до плану проекту мають додаватися кошториси та графіки реалізації різних моделей контрактів.
4. Маючи на руках цю документацію, платформа управління замовлятиме необхідні послуги відповідно до цих детальних планів проекту, у кожному з яких має бути відображено хід проекту на стадії будівництва та введення в експлуатацію.
Наведена вище розбивка робить сильний акцент на ранніх стадіях розробки проекту з врахуванням вхідних даних платформи управління. Це робиться свідомо з кількох причин. По-перше, проекти, які добре розроблені на ранніх стадіях, мають набагато вищі шанси на успішне завершення, ніж ті, які були розроблені лише в загальних рисах.
Будь-хто, хто працював у інженерній сфері на різних етапах розробки проекту, стикався з недостатнім фінансуванням і неефективним плануванням проектних і/або будівельних робіт через недоліки в плануванні проекту на ранніх стадіях. Добре сплановані проекти йдуть добре, а погано сплановані – ні. Це універсальне правило, яке начебто всі добре розуміють, але яким, на жаль, часто нехтують, коли плануванням проекту займаються не ті люди або коли процес надмірно політизований.
По-друге, ґрунтуючись на моєму досвіді інжинірингу в Україні, ця необхідна робота з планування та техніко-економічного обґрунтування на ранній стадії є етапом, на якому найбільше проявляються технічні недоліки українських інжинірингових фірм і окремих робітників. Процеси на наступних стадіях, таких як проектування, будівництво та нагляд, значно краще розроблені в українському інжиніринговому секторі, тому рівень участі міжнародного елементу як з боку платформи управління, так і постачальників послуг тут вже не повинен бути таким високим, як на попередньому етапі.
Припускаючи міцне українське партнерство, можу запевнити, що працюючи з досвідченими міжнародними постачальниками інженерно-будівельних послуг, український ринок зможе швидко засвоїть підхід, який є стандартним на західних ринках для генерального планування та техніко-економічного обґрунтування, але принаймні на початковому періоді реконструкції я рекомендую, щоб міжнародний внесок був зосереджений на цій ранній частині розробки проекту.
Роль української влади
Читачу попереднього розділу може здатися, що роль українського уряду у відбудові України зводиться лише до загального нагляду. Це не так: українська влада на всіх рівнях відіграє ключову роль у відбудові. Виключення її з участі в оперативній діяльності платформи управління не слід прирівнювати до виключення з реконструкції взагалі . Натомість його слід розглядати як розподіл ролей і обов’язків, який оптимізує процес реконструкції.
Основним партнером з боку українського уряду у проектах, які стосуються відбудови інфраструктури, є платформа відновлення при Міністерстві інфраструктури. Її головним завданням має бути робота з управлінською платформою для термінового визначення пріоритетів відбудови, адже вони диктуються певними чинниками, такими як потреба розвитку міст у пошкоджених або зруйнованих громадах, оцінка того, як реконструкція може сприяти економічному зростанню в певних секторах і на певних територіях, а також демографічним чинником, пов’язаним зокрема з кількістю переселенців, які повертаються до місць постійного проживання.
Це непрості завдання, однак платформа відновлення Мінінфраструктури вже співпрацює з регіональними та муніципальними органами влади з метою їх вирішення. Крім того, міністерство може забезпечити узгодження пріоритетної роботи з державними органами чи органами місцевого самоврядування шляхом усунення будь-яких адміністративних перешкод, які можуть виникати. Платформа управління та обрані нею надавачі послуг будуть нездатні усунути ці перешкоди без сприяння держави, що може підтвердити будь-який досвідчений інженер або інший постачальник послуг, який працював в Україні.
Реформування інженерно-будівельного сектору
Україна зазнавала і продовжує зазнавати зовнішнього тиску з метою проведення ряду реформ у державному секторі. Більшість із запропонованих реформ лежать в руслі процесу підготовки до вступу України до ЄС. Я не буду їх тут перераховувати, оскільки цей список довгий.
Натомість у цій статті викладено мої думки щодо деяких основних засад реформування інженерної та будівельної галузей в Україні. Існують дві основні мотивації для цього, які виходять за рамки звичного обґрунтування, знайомого багатьом в Україні, щодо зменшення можливостей для корупційних діянь та підвищення прозорості та підзвітності в державній сфері.
Перша мотивація – потреба в імплементації законодавство ЄС, що є зобов’язанням України як країни-кандидатки на вступ до Євросоюзу, а друга, не менш важлива – пришвидшення процесу відбудови країни. Загальні реформи, описані мною нижче, відповідають принаймні одній, якщо не обом мотиваціям.
Першою фундаментальною реформою інженерно-будівельного сектору має бути значне скорочення кількості спеціалізованих ліцензій, сертифікатів та інших обмежень, через які лише окремі особи (не компанії) можуть виконувати певні завдання.
Теперішній широкий спектр такого ліцензування створює штучні монополії, уповільнює етапи проектування та будівництва, призводить до завищення цін на надання різноманітних послуг. Інженерній компанії не треба мати ліцензованого фахівця для портів, іншого – для автомобільних доріг, третього – для пожежної безпеки та ще одного для планування будівництва. Її також не треба змушувати передавати субпідряди на всі топографічні та геодезичні зйомки навіть для найпростіших проектів. Ніщо з цього не додає якості розвиткові інфраструктури, і, враховуючи очікуваний обсяг робіт з відновлення України, загальна тривалість його може затягнутися на багато років, якщо не змінити поточний стан справ в інженерно-будівельній галузі.
Це не означає, що ліцензування деяких експертів є небажаним: більшість західних ринків інженерно-будівельних послуг мають деякі ділянки інженерних робіт, що потребують ліцензії як на рівні окремих осіб, так і на рівні компанії. Але обсяг ліцензування цієї сфери в Україні є надмірним, і це буде перешкоджати швидкій відбудові.
Другою фундаментальною реформою має стати застосування моделей контрактів FIDIC (жовта, червона та сіра книги) під час структурування етапів «проектування-будівництво» реалізації проекту.
Вже зараз контракти FIDIC нерідко використовуються в Україні деякими банками-донорами та меншою мірою транснаціональними компаніями при інвестуванні в різні промислові проекти.
Однак не так давно (у 2019 році) Господарський суд України офіційно заявив, що не визнає модель контракту FIDIC під час вирішення спорів. Але FIDIC є основною контрактною моделлю ЄС для інженерних послуг, і її застосування є необхідною вимогою відповідності стандартам ЄС. З цієї причини українському уряду необхідно в короткий термін вирішити питання застосування контрактів FIDIC (можливо, це вже відбувається).
Вкрай важливо, щоб принаймні ці два аспекти функціонування інженерно-будівельного сектору були уважно розглянуті та модернізовані. Якщо не з інших вагомих причини, то принаймні для того, щоб інженерно-будівельні компанії в Україні мати можливість розвиватись та належно реагувати на нагальні вимоги реконструкції країни в менш зарегульованому середовищі з більш чіткими моделями договорів, які відповідають стандартам ЄС.
Деніел Аспліф – громадянин США, який мешкає в Києві і є керуючим директором CDM Engineering Ukraine.
Погляди, висловлені автором у статті, можуть не поділятись Kyiv Post.
