Плани та «схеми». Чого має позбутись Україна, щоб відновитись?
Що ж написано в Плані про державне управління? По-перше, дивно, що в склад державного управління згідно з цим Планом потрапляє і парламентаризм, і місцеве самоврядування. Дивне використання термінології. До речі, в англійській версії замість «державне управління» в назві групи використано «public administration», а це, як відомо, не одне й те саме. Тим більше, що розглядати місцеве самоврядування як частину державного апарату прямо суперечить статті 5 Конституції: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування».
ПРИЄДНУЙТЕСЯ ДО НАС
Підписуйтесь на наш Viber-канал.
По-друге, загалом у чотирьох підрозділах розділу «Державне управління» визначено 23 проблеми. Інколи незрозуміла їхня структуризація, пріоритезація, проте більшість із них відображають реальні проблеми. Хоч інколи і дуже дивно сформульовані. Наприклад, щодо системи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) проблема визначена як «дефіцит фінансових ресурсів». Тобто в організації та функціонуванні все прекрасно, результативність роботи на рівні, тільки грошей не вистачає. Тобто проблеми в Плані визначені явно не всі.
А от із визначенням цілей (так названа відповідь на кожну проблему, тобто опис того, що треба робити, щоб вирішити чи усунути проблему) значно складніше. Інколи вони повторюють давно оголошені плани, тільки не ясно, чому вони роками не реалізуються. Інколи зводяться до голих декларацій, з яких не зрозуміло, що конкретно планується робити. А інколи містять і загрозливу конкретику.
Наприклад, пропонується мати 12-16 міністерств, при цьому не пояснюється, як реорганізуються їхні функції. Однак цифри цікаві – думаю, в уряді знають, що оптимальна кількість міністерств для України –16, однак є пропозиція групи експертів при Міністрі цифрової трансформації скоротити їх кількість до 12. От і вийшло в Плані 12-16, а там буде видно, хто кого переможе.
Ще один приклад конкретики – консолідувати всі контрольно-наглядові функції в одному органі. Під контрольно-наглядовими функціями тут очевидно мається на увазі радянський термін, який охоплює інспекційні повноваження та нагляд. Сподіваюся, що власне контроль, як невід’ємну складову управлінської діяльності, автори Плану сюди не включають.
Тим не менше, це все одно велика проблема чи утопічна декларація. Тому що інспекційні повноваження і нагляд є звичними інструментами кожного міністра для забезпечення реалізації державної політики в сфері, за яку він відповідає. Як можна об’єднати в одному органі інспекції та нагляд у всіх сферах – щодо прав споживачів і підприємницької діяльності, щодо якості освіти та стандартів охорони здоров’я, щодо дорожнього руху і правопорядку на вулицях, щодо екології та ядерної безпеки, щодо законності в діяльності нотаріату і безпеки в шахтах..?
Наступна проблема: «Інституційна фрагментація не компенсується сильним центром управління». З пояснень важко впевнено зрозуміти, що тут мається на увазі. А от рекомендовані ліки викликають стурбованість – перенести в Секретаріат КМУ, як центр уряду, підготовку законопроєктів. Якщо мається на увазі всіх, то це буде катастрофа. Оскільки розрив між формуванням політики на рівні концепцій (це мають робити міністерства) і реалізацією реформ у законопроєктах призведе до чергового випадку «шизофренії» в державному управлінні.
Ми й так маємо сьогодні проблему (про яку, до речі, в Плані не пишуть) пов’язану з втручанням Офісу Президента в розробку політики міністерствами та переписуванням Верховною Радою концептуальних положень до законопроєктів, підготовлених на виконання затверджених політичних документів. З передачею законопроєктотворення в Секретаріат КМУ цей хаос тільки посилиться.
Ще одна проблема: «Консолідація управління державними підприємствами і державною власністю для забезпечення ефективності». Дійсно, державних підприємств у нас багато, і не завжди зрозуміло, для чого деякі з них існують. Скоріш варто провести ревізію їх всіх, визначити непотрібні для державного управління, і потім їх приватизувати чи ліквідувати,
Планом пропонується створити «Агенцію з керування нерухомістю для централізованого керування нерухомістю». І знову нічого не ясно – що, геть усією нерухомістю? Адже є нерухомість, в якій розміщуються державні органи по всій країні, є державні підприємства, які забезпечують виконання міністерствами своїх повноважень, є установи, заклади… Автори цієї пропозиції, очевидно, бачать в них усіх тільки вартість майна, яке перебуває в них на балансі, і вже розмірковують, хто б міг очолити таку Агенцію, благо на період воєнного стану всі конкурси на посади скасовані.
Мінагрополітики закликає розблокувати приватизацію спиртзаводів
Трохи зрозуміліше сформульовані аж 4 проблеми у сфері державної служби. Правда ніяких нових проривних ідей для їх вирішення не придумано, повторюється все, про що говорять вже не один рік – підвищити привабливість державної служби, застосовувати сучасні методи управління персоналом, удосконалити систему підвищення кваліфікації… Не ясно тільки, для чого тут план відновлення на 10 років. Чому цього всього не роблять вже зараз, щоденно? Чому, принаймні в деяких із цих питань, рухаються в протилежний бік?
Окремо виділені проблеми та цілі реформування ОДА і РДА. Написано немало, і багато що справедливо, проте більшість рекомендацій могли б бути виконаними до кінця року, якби Верховна Рада ухвалила в цілому підготовлений до другого читання законопроєкт «Про місцеві державні адміністрації» (№4298) в редакції від вересня 2021 року. Але такої рекомендації в плані нема. Як відомо, законопроєкт концептуально переписали на вимогу Офісу Президента в листопаді минулого року.
Дуже вже, видно, хочеться комусь в тій «конторі» скористатися винаходом президента Порошенка і використати голів МДА на виборах в якості керівників виборчих штабів президента. Не ясно, правда, що це йому дало. Тим не менш, повернути головам МДА статус державних службовців у плані передбачено після 2026 року.
Декларативно згадується в плані і наближення урядування до стандартів ЄС. Проте незрозуміло, в чому це наближення буде полягати. Ні європейських міністерств, які формують політику розвитку країни в своїх сферах відповідальності, не передбачається, ні європейських традицій співпраці парламенту з урядом у формуванні політики та її законодавчому закріпленні нема. Також і скрупульозного дотримання Конституції та принципів правовладдя і належного врядування не спостерігається.
Навпаки, напрошується висновок, що декларуючи бажання України вступити до ЄС, влада нерідко замість реальної імплементації стандартів, насамперед тому, що вони вигідні громадянам України, створює видимість цього процесу для брюссельських бюрократів і політиків.
Загалом висновок щодо плану напрошується такий – героїчними зусиллями за короткий час, не сильно турбуючи українське суспільство, кілька сотень людей, приналежних чи близьких до влади, написали тисячі сторінок планоподібної інформації.
Сподіваюся, в сфері економіки та гуманітарної політики, чому присвячено більшість розділів плану, є новаторські підходи і концептуальні вирішення проблем. Бо в сфері державного врядування ні нових ідей, ні комплексності вирішення проблем хоча б старими механізмами не проглядається.
Тим більше, що не ясним залишається правовий статус цього плану. В такому вигляді фактично жоден орган влади не має повноважень його затвердити. Хіба сама Національна Рада своїм рішенням. Але й ціна цього «затвердження» наперед відома – ні для кого він не буде обов’язковим до виконання. Оскільки завдання консультативно-дорадчих органів президента готувати пропозиції для президента, а президент може видавати укази тільки з питань, визначених для нього Конституцією.
А нещодавно із соціальних мереж стало відомо про лист секретаря Нацради з відновлення України Данила Гетманцева співголовам Ради з пропозицією створити новий орган виконавчої влади – Агенцію з впровадження Плану відновлення України. Це вже точно як в англійському серіалі «Так, пане міністр», де у відповідь на завдання міністра підготувати скорочення персоналу, держсекретар створив «комісію з підготовки скорочення персоналу», до якої взяв на роботу всіх, кого не мав куди прилаштувати раніше. А якщо серйозно, то як ще більш відверто можна висловити недовіру уряду?
Можна було б на цьому і завершити, але мучить ще одна підозра. А чи не є презентація, поширена під брендом United 24 із назвою «Загальний план трансформації виконавчої влади в Україні», яку пов’язують з Міністром цифрової трансформації, насправді не альтернативним планом, який програв у конкурентній боротьбі, а реальною ілюстрацією того, як планують реалізовувати всі ті загальні і не дуже конкретні пункти, прописані в плані.
Фактично пропозиції з презентації майже не суперечать плану і дійсно можуть бути видані за один з варіантів його реалізації. Крім того, за свідченнями джерел із Кабінету Міністрів, яким немає підстав недовіряти, ці пропозиції писали не якісь невігласи чи агенти країни-агресора, як може здатися на перший погляд, а дуже серйозні і впливові в нашій країні люди.
Вона містить досить розгорнуті пропозиції щодо трьох питань – трансформація виконавчої влади, управління державним майном та «ефективність державної служби».
Щодо системи виконавчої влади пропонується створити 12 міністерств, в усіх, крім двох (оборони і фінансів), поміняти назви, ліквідувати велику кількість ЦОВВ, ліквідувати Фонд державного майна і Антимонопольний комітет, ліквідувати директорати в міністерствах, створити Єдину державну інспекцію, перейменувати Секретаріат КМУ в «Центр Уряду»… Що можна відповісти на все це?
По-перше, значна частина цих пропозицій не відповідає Конституції. Наприклад, Фонд держмайна, Антимонопольний комітет, МЗС і МВС є конституційними органами, їх не може не бути, причому саме з такими назвами, як є.
По-друге, зменшити кількість міністерств дійсно варто, 20 – це забагато, оптимально було б 16, ну 14 ще можна зрозуміти, якщо Мінцифри також ліквідувати, але ж не 12. Насамперед автори цих пропозицій не враховують потреби інтеграції в ЄС і перебування в ньому. Треба подивитися, які міністри входять в Раду міністрів ЄС, як вони, як правило, називаються, щоб нас там розуміли, а не питали кожен раз: «А ви хто, а ви за що там в себе відповідаєте?»
Крім того, знову пропонується наступити на вже відомі нам з 2019 року граблі – включити Мінекології в склад Міненерго, а екологію чи збереження довкілля взагалі прибрати з назви. Муляє мабуть комусь. Тільки природні ресурси, очевидно, бачать ці автори в Мінекології. Насправді це два міністерства, які мають частково протилежні місії (але обидві вони суспільнозначимі) – максимізація енергоресурсів та збереження довкілля. У разі їх злиття одна з місій точно стане другорядною.
По-третє, всі міністерства за задумом авторів мають мати по 100 працівників, крім трьох (оборони, МВС і МЗС). Що вони зможуть робити, складно сказати, і не сказано, що вони мали б робити за задумом авторів, крім писання щоквартальних звітів про результати своєї діяльності (це згадано в презентації). Відомо тільки, що аналіз і формування політики та підготовку законопроєктів з функцій міністерств вилучають. Це, до речі, ті функції, якими в усіх європейських країнах насамперед і займаються міністерства, причому навіть в середніх за розміром країнах по 300-500 співробітників в кожному.
По-четверте, поняття «центр уряду» використовується в науковій та методологічній літературі як збірне поняття тих структур і підрозділів, які є в усіх урядах і які допомагають прем’єр-міністрові координувати і скеровувати діяльність цілого уряду. Оскільки в різних країнах ці структури називаються по різному, придумали використовувати такий узагальнений термін. У нас пропонують використати це словосполучення як власну назву апарату КМУ замість слова «секретаріат».
Оригінально, незвично, так. Але в чому додана вартість такого перейменування, яка компенсує реально витрачені ресурси (адже кожне перейменування це витрати)? Не ясно.
Вдосконалення управління державною власністю зводиться до часткового її скорочення і створення єдиного органу – Фонду національного відродження, який буде управляти всім – і «Нафтогазом», і морськими портами, і «Южмашем», і музеями, і басейнами, і рекреаційними природними зонами, і родовищами природних ресурсів… Одним словом – всім. Цікаво, хто кому даватиме доручення – президент керівнику цього фонду чи навпаки?
Ну, а з «підвищенням ефективності державної служби» все ще цікавіше. Починаючи з назви. Що значить «ефективність державної служби»? Може бути ефективність органу влади, ефективність уряду… Ні, вони пишуть ефективність державної служби. Це те саме, що говорити про ефективність військової служби, а не ефективність Збройних Сил.
Якщо упустити ще ряд подібних методологічних помилок, то ясно з цієї частини презентації лише те, що кількість державних службовців має бути радикально скорочена, чи то в півтора рази, чи то в два, не ясно, виходячи з чого рахувати, бо на одному із слайдів під заголовком «скорочення чиновників» написано про звільнення «бюджетників». Хто хоч раз щось читав про державне управління, розуміє, що це зовсім різні речі. А в інших місцях оперують словом «працівники», не розділяючи їх на політичних посадовців, державних службовців і працівників, які, до речі, на багатьох державних підприємствах не фінансуються з бюджету.
Не виключено, що якісь висновки, зроблені в цій статті щодо презентації «United 24», не відповідаю справжнім задумам її авторів. Бо в ній є чимало суперечливих пропозицій, і не ясно, на які з них орієнтуватися. Від імовірної можливості реалізації таких планів стає страшно. Як мінімум, це спроба де-факто ліквідувати Кабінет Міністрів як конституційний вищий орган в системі органів виконавчої влади. А вже результатом буде значне зниження спроможності України відновитися після війни та надалі розвиватися. Сподіваюсь, до ухвалення таких рішень не дійде.
Ігор Коліушко, Голова правління Центру політико-правових реформ
Цю статтю передруковано з дозволу автора з LB.ua. Дивіться оригінал тут.
Погляди, висловлені в цій статті, належать автору і не обов’язково збігаються з поглядами Kyiv Post.
